7月中下旬，河南多地遭遇持續(xù)強降雨，上千萬畝農(nóng)田受災，500多萬畝絕收。截至8月10日，因暴雨災害農(nóng)險報案1.15萬件，估損金額4.92億元，已決賠付8618件，向7.79萬農(nóng)戶支付賠款3.13億元，也算解決了受災區(qū)域部分農(nóng)戶的燃眉之急。遺憾的是，記者在走訪絕收區(qū)時，發(fā)現(xiàn)其中受災最嚴重的糧食作物玉米，卻并未在當?shù)剞r(nóng)業(yè)保險投保范圍。

農(nóng)業(yè)保險為何偏偏繞開了河南玉米？農(nóng)業(yè)繞不開天災，農(nóng)戶該怎樣利用保險為勞動加上保障？我國的農(nóng)業(yè)險有哪些進展與短板？帶著這些問題，新京報記者專訪了中國農(nóng)科院信息所農(nóng)業(yè)風險管理研究中心主任張峭、中國農(nóng)科院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展研究所產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究室主任鐘鈺。

8月2日，河南安陽東路村，洪水過后干枯的玉米地。新京報記者 王穎 攝

我國農(nóng)業(yè)政策性保險占比99%

新京報：農(nóng)業(yè)保險在國內(nèi)的覆蓋面廣嗎？這個市場大不大？

鐘鈺：2007年我國開始實施農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策，并不斷推動農(nóng)業(yè)保險“擴面、提標、增品”。自中央財政實施農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策以來，補貼品種逐步擴大，已由2007年的5個品種擴大至天然橡膠、油料作物等16個大宗農(nóng)產(chǎn)品及60余個地方優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品。我國保費補貼規(guī)模，從2007年至2020年，十幾年時間增長超過27倍，且2020年政府補貼保費占農(nóng)業(yè)保險總保費的73.9%。7月6日，財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、銀保監(jiān)會又聯(lián)合發(fā)布通知，將試點近3年的水稻、玉米、小麥三大糧食作物完全成本保險和收入保險正式擴大試點范圍。

張峭：農(nóng)業(yè)保險分為政策性保險和商業(yè)保險，我國自2007年起開始實施農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策，也就是我們常說的政策性保險。目前，在農(nóng)業(yè)保險方面，政策性保險占比在99%，而商業(yè)保險僅占1%。雖然我國農(nóng)業(yè)保險起步較晚，但發(fā)展速度快，2020年我國農(nóng)業(yè)保險保費收入達815億元，超越美國（103.7億美元，折合人民幣715億元）成為全球農(nóng)業(yè)保險保費收入第一大國。其中，各級財政共承擔保費補貼603億元，為農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)風險保障4.13萬億元，中央財政補貼資金使用效果放大145倍。

當前我國農(nóng)業(yè)保險還處于初級發(fā)展階段，農(nóng)業(yè)保險保障程度還比較低，以物化成本保險為主，保險金額僅為被保險標的產(chǎn)值的三四成，為此2017年以來國家先后在糧食主產(chǎn)省開展了三大主糧作物大災保險、完全成本保險和收入保險試點，但這些高保障險種只是在我國糧食主產(chǎn)省的部分縣開展試點，覆蓋面還比較小。

2019年國家還開展了對地方特色農(nóng)產(chǎn)品保險以獎代補的試點，目前試點范圍有20個省份，試點品種數(shù)量達到60個，涵蓋經(jīng)濟作物、設施農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖四大類24種農(nóng)產(chǎn)品。除了中央補貼的險種外，各地方政府也支持開展了當?shù)氐囊恍┨厣U種。

中國農(nóng)科院信息所農(nóng)業(yè)風險管理研究中心主任張峭。受訪者供圖

河南四年前取消玉米險政府保費補貼一直沒恢復

新京報：河南是農(nóng)業(yè)大省，也是玉米種植大省，但為什么在這次災情中，我們走訪時發(fā)現(xiàn)，玉米沒有在農(nóng)業(yè)險保障范圍內(nèi)？

張峭：我了解到，災情發(fā)生后，當?shù)卣块T已及時出臺了一些措施。河南銀保監(jiān)局也指導保險公司開展了災情摸排、搶險救災做好災后生產(chǎn)補救等。但農(nóng)業(yè)保險功能發(fā)揮有限，我們來算一算賬，這次全省農(nóng)作物受災面積1620.3萬畝，成災面積1001萬畝，絕收面積513.7萬畝。因災減產(chǎn)10％以上叫受災，因災減產(chǎn)30％以上為成災，因災減產(chǎn)80％以上為絕收，再按照每畝作物產(chǎn)值800元進行測算，河南此次洪澇災害造成的農(nóng)作物經(jīng)濟損失達60億元左右。盡管目前河南此次洪澇災害農(nóng)業(yè)保險的估損金額達到了4.92億元，但與農(nóng)作物經(jīng)濟損失相比，仍占比很小。其中一個原因是，2017年為響應中央調(diào)減“鐮刀彎”地區(qū)玉米種植面積的政策，河南省取消了玉米保險的政府保費補貼，之后幾年一直沒有恢復，河南省玉米保險覆蓋率微乎其微，但玉米又是河南秋季作物的主要品種，近年來播種面積占比都在75％以上。

這次洪澇災害，玉米并不在當?shù)剞r(nóng)業(yè)保險保障范圍之內(nèi)。實際上，這兩年河南玉米種植面積已經(jīng)減少了，為了發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的損失補償能力，河南省還是需要盡快將玉米等大宗農(nóng)產(chǎn)品保險納入農(nóng)業(yè)保險體系，提高其保險覆蓋率。當然，不僅是河南，全國各地都應在農(nóng)業(yè)保險“增品、擴面、提標”上增加力度。

新京報：在調(diào)研中，有沒有發(fā)現(xiàn)一些地方有比較好的農(nóng)業(yè)保險落地的典型例子值得在各地推薦？

鐘鈺：有的。我印象比較深的是山東章丘，在農(nóng)業(yè)保險落地過程中，形成了“農(nóng)戶＋保險公司＋政府監(jiān)管＋市場管理”這樣一種相對成熟模式。農(nóng)戶需要理賠時，由當?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村部門下面的農(nóng)技站（中心）出面對農(nóng)戶的損失進行評估認定，供保險公司參考。政府專業(yè)人員出面，無論是農(nóng)戶還是保險公司對于結(jié)果當然都是認可的。除了介入監(jiān)管之外，市場化運營，優(yōu)勝劣汰的模式，對于保險公司來說也是一種約束，有效地保障了投保人農(nóng)民的利益。

中國農(nóng)科院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展研究所產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究室主任鐘鈺。受訪者供圖

分段賠付、平均賠付、協(xié)議賠付現(xiàn)狀需要改變

新京報：我國農(nóng)業(yè)保險目前還存在哪些問題？

鐘鈺：之前到各地調(diào)研，最直觀的感受就是目前農(nóng)業(yè)保險的賠付標準比較低，賠付程序比較復雜，對于理賠認定的標準存在主觀性。很多農(nóng)戶都反映稱，當真正需要啟動保險理賠程序的時候，農(nóng)戶其實是處于弱勢的，怎么賠、賠多少主要話語權(quán)在保險公司一方。在理賠過程中還出現(xiàn)過一個現(xiàn)象，就是在實際賠償時，存在一種“討價還價”的現(xiàn)象，想得到更多賠償就得耐心等待，想要當時就拿賠償就面臨大打折扣，賠付效率上有待提高。

目前，更多的保險公司推行的還是直接物化成本保險，對于農(nóng)戶來說，只能拿回種子、農(nóng)藥、化肥的錢。

張峭：目前還存在分段賠付、協(xié)議賠付的現(xiàn)象，甚至做成了補貼，每年或多或少都給農(nóng)戶一些費用，真正遇到大災年份卻賠付不夠，違背了農(nóng)業(yè)保險的原則，影響了農(nóng)業(yè)保險的效果。

分段賠付模式導致實際賠付金額難達保險金額。根據(jù)我國農(nóng)業(yè)保險主流的成本保險合約設計，保險標的在不同生長階段遭受損失獲得的賠付比例不同，如作物在出苗期、揚花拔節(jié)期受災，即便絕收也難以獲得100%保額的賠付。但對農(nóng)民來說，無論是哪個階段的絕收，都會導致農(nóng)民的整季收成。為此，保險公司推出保險品種的理念應該逐步向產(chǎn)量、收入保險轉(zhuǎn)變。我們此前做過一個1萬多農(nóng)戶的問卷調(diào)查，結(jié)果顯示，農(nóng)戶發(fā)生損失后，實際保險賠付僅占損失30%至40％之間，農(nóng)民獲得感不強。

協(xié)議賠付和平均賠付現(xiàn)象依然存在。我國農(nóng)業(yè)保險由于費率定價不科學，或是缺乏規(guī)范透明的賠付標準，或是農(nóng)戶提出了一些不合理的訴求，或是基層政府出于“維穩(wěn)”進行強力干預，或是在發(fā)生極端區(qū)域性大災的情況下為緩解賠付壓力的應時之舉，這些都導致了協(xié)議賠付和平均賠付現(xiàn)象的出現(xiàn)，這樣使得我國農(nóng)業(yè)保險賠付整體呈現(xiàn)出“高受益率、低賠償額”的特征，即農(nóng)業(yè)保險的賠付范圍很廣，但受益戶的單均賠付額有限。

除此之外，保險公司還應加強服務能力建設，健全網(wǎng)絡服務體系，加大科技應用。目前有些農(nóng)戶需要理賠時，找不到保險公司，保險公司在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村沒有自己的機構(gòu)網(wǎng)點，難以滿足實際工作需要。保險機構(gòu)基層協(xié)保員隊伍缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的聘用標準，也缺乏規(guī)范和統(tǒng)一的培訓，對農(nóng)業(yè)保險政策、保險條款以及操作規(guī)范不熟悉，對農(nóng)業(yè)保險政策和產(chǎn)品理解宣傳不到位，對做好農(nóng)業(yè)保險服務也缺乏足夠的認識，影響了農(nóng)業(yè)保險服務的質(zhì)量。

提供多元化政府補貼 出臺農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險地圖

新京報：除了保險公司，政府或者經(jīng)營者農(nóng)戶本身有哪些需要改進？讓農(nóng)業(yè)保險更好地發(fā)揮保障作用？

鐘鈺：總體來說，首先是強化組織保障。各級黨委政府及有關部門要高度重視加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展工作，建立農(nóng)業(yè)保險工作聯(lián)席會議制度，加強組織協(xié)調(diào)，形成工作合力。同時，進一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險財政補貼政策。

其次是優(yōu)化運行機制。既要明晰政府與市場邊界，又要完善農(nóng)業(yè)保險準入退出機制，還要完善大災風險分散機制，建立各部門間的信息共享機制，提升農(nóng)業(yè)保險信息化水平。

第三，完善基礎建設。一方面進一步健全農(nóng)業(yè)保險基層服務體系，切實提高承保理賠服務能力；另一方面要拓寬農(nóng)業(yè)保險服務領域，發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險與災害救助、生態(tài)保護補償、農(nóng)村信貸等的政策合力，增強支農(nóng)惠農(nóng)政策的綜合效應。

張峭：農(nóng)業(yè)保險有三大主體，包括政府、保險公司、經(jīng)營者或農(nóng)戶，實行的是政府和市場合作的運行制度和機制，遵循政府引導、市場化運作、自主自愿、協(xié)同推進的基本原則。

政府方面，政府在農(nóng)業(yè)保險上主要起到支持和監(jiān)管作用，財政補貼是最主要的支持方式，但財政補貼還面臨著補貼方式單一、缺乏彈性、導向性不強。目前國外發(fā)達國家政府對農(nóng)業(yè)保險的支持有保費補貼、經(jīng)營管理費補貼、再保險補貼、培訓教育補貼和產(chǎn)品開發(fā)補貼等五種形式，而我國政府支持只采用了保費補貼較單一方式，應進一步完善從單一保費補貼向多項補貼調(diào)整，充分發(fā)揮多元化補貼的激勵導向作用，增大農(nóng)業(yè)保險補貼的政策空間；我國農(nóng)業(yè)保險保費補貼比率一直基本均等，區(qū)域間、產(chǎn)業(yè)間、品種間差別不大，還需要研究不同區(qū)域、不同產(chǎn)業(yè)和不同類型生產(chǎn)經(jīng)營主體的風險差異和保障需求，體現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以及社會公平公正等政策目標，構(gòu)建普惠性和高保障相結(jié)合的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品體系，實行差異化保費補貼政策，提供更具彈性的保費補貼方式。

此外，我國農(nóng)業(yè)保險保費補貼并未突出鄉(xiāng)村振興和綠色興農(nóng)戰(zhàn)略的政策導向，應積極對標農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、“碳中和碳達峰”、農(nóng)業(yè)一二三產(chǎn)融合發(fā)展的戰(zhàn)略需求，提升農(nóng)業(yè)保險發(fā)展理念。

政府公共服務方面，政府有責任提供農(nóng)業(yè)保險基礎設施和公共信息服務，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險評估和費率區(qū)劃、農(nóng)業(yè)保險公共信息共享。目前為止，我國由政府組織的全面系統(tǒng)性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險評估及費率區(qū)劃工作還未真正開展，還不能提供權(quán)威性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險地圖，還未實現(xiàn)基于地區(qū)風險的差異化定價機制，政府還需要盡快組織推進，夯實農(nóng)業(yè)保險發(fā)展基礎。

目前農(nóng)業(yè)保險相關數(shù)據(jù)信息分散在不同部門，這些部門對數(shù)據(jù)信息管理各司其職、互通不暢，既缺乏共享平臺，也缺乏共享機制，影響了農(nóng)業(yè)保險的工作效率。政府應逐步整合財政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、保險監(jiān)督管理、林業(yè)草原等部門以及保險機構(gòu)的涉農(nóng)數(shù)據(jù)和信息，建立農(nóng)業(yè)保險大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和提供公共信息服務。

另外，對于農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者來說，要提高風險意識，正確理解農(nóng)業(yè)保險及其政策，積極投保和參保。

鏈接：我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展重要時間軸

2007年，我國開始實施農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策

2012年，國務院發(fā)布了《農(nóng)業(yè)保險條例》

2016年，財政部印發(fā)了《中央財政農(nóng)業(yè)保險保險費補貼管理辦法》

2017年，財政部出臺大災保險試點

2018年，財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、銀保監(jiān)會共同印發(fā)《關于開展三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點工作的通知》

2019年，財政部出臺地方特色農(nóng)產(chǎn)品以獎代補試點

2019年5月29日，中央全面深化改革委員會第八次會議審議并原則同意《關于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》

2020年，財政部發(fā)布《關于擴大中央財政對地方優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保險以獎代補試點范圍的通知》

2021年7月，財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、銀保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的《關于擴大三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險實施范圍的通知》