一、社會績效是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策評價(jià)的重要內(nèi)容
從世界范圍看，適應(yīng)不同的發(fā)展階段和國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境，各國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策始終處于動態(tài)調(diào)整過程中，既表現(xiàn)出明顯的國別差異和階段性差異，又存在明顯的共性特征。
1.農(nóng)業(yè)多功能性是各國實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的重要理論依據(jù)
農(nóng)業(yè)除了能夠提供食品、纖維等商品外，還具有重要的社會、環(huán)境等功能。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的動因和績效評價(jià)始于經(jīng)濟(jì)因素，轉(zhuǎn)而向環(huán)保、生態(tài)、食品安全和社會發(fā)展等多元化目標(biāo)演進(jìn)。
2.農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不存在全球統(tǒng)一的發(fā)展模式和制度設(shè)計(jì)
“綠色生態(tài)導(dǎo)向”是世界農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策發(fā)展的共同趨勢，但是，服務(wù)于本國整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略部署，選擇適合本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國情的補(bǔ)貼方式仍然是各國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策制定的基本遵循。
二、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼社會績效評價(jià)的三個(gè)維度
社會績效衡量的是非經(jīng)濟(jì)層面的政策效果，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的社會績效指的是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼帶來的非經(jīng)濟(jì)影響。綜合理論界的研究成果，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼社會績效評價(jià)可以基于以下三個(gè)維度：一是環(huán)境效應(yīng)，即農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的影響;二是制度變遷效應(yīng)，即農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制的影響，換言之補(bǔ)貼會改變產(chǎn)業(yè)間的利益分配，優(yōu)化、延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式;三是對農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力的影響，即通過補(bǔ)貼將外部性內(nèi)部化，可以引導(dǎo)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者優(yōu)先選擇農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量控制良性運(yùn)行，在綠色農(nóng)業(yè)的背景下，提高農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力。
三、兼顧社會績效完善我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的建議
服務(wù)于本國整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略部署，選擇適合本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國情的補(bǔ)貼方式是各國制定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的基本依據(jù)?；诂F(xiàn)實(shí)的國情基礎(chǔ)，我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)需要遵從三個(gè)基本事實(shí)：其一，分散的小型農(nóng)戶在未來很長一段時(shí)間都將是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主體，較低的組織水平必然伴隨較低的政治影響力，因此，大量分散農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的影響力極其有限。其二，我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總量受到我國發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限和存在大量農(nóng)戶的客觀約束。其三，大量分散小農(nóng)與高行政成本相伴而生?；诖?，我國應(yīng)該在兼顧經(jīng)濟(jì)和社會績效的基礎(chǔ)上，構(gòu)建“普惠性補(bǔ)貼+功能性補(bǔ)貼”的農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼框架。
所謂“普惠性補(bǔ)貼”即惠及所有農(nóng)民的非掛鉤性補(bǔ)貼，“三補(bǔ)合一”改革后的“耕地地力補(bǔ)貼”可以納入此類，其目標(biāo)是防止補(bǔ)貼過分向大戶積聚，促進(jìn)農(nóng)民普遍增收，同時(shí)防止土地閑置拋荒，增強(qiáng)市場對農(nóng)產(chǎn)品品種的調(diào)節(jié)作用?！肮δ苄匝a(bǔ)貼”即有特定目標(biāo)導(dǎo)向的補(bǔ)貼，旨在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的多功能性。包括“生態(tài)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼”、“土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼”、“農(nóng)民退休退田補(bǔ)貼”。
第一，確保普惠性補(bǔ)貼的份額。我國的國情決定，傳統(tǒng)的分散的小農(nóng)經(jīng)營在未來很長一段時(shí)間都仍將是我國農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營模式，確保所有農(nóng)戶受益的補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)保持適度增長，本研究所提出的功能性補(bǔ)貼(保護(hù)對大戶的補(bǔ)貼)資金不宜從存量資金中列支。
第二，設(shè)立與生態(tài)和環(huán)保指標(biāo)掛鉤的獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)貼。研究制定符合我國國情的土地生態(tài)指標(biāo)體系和食品安全指標(biāo)體系(試點(diǎn)期可僅限于糧食)，由農(nóng)戶個(gè)人申報(bào)，政府核查，依據(jù)種植面積給予符合標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)貼，此部分資金一方面可以從財(cái)政部的農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助資金預(yù)算中列支，另一方面可以考慮從現(xiàn)有補(bǔ)貼存量資金中拿出適當(dāng)比例。
第三，設(shè)立土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼，實(shí)施與效率掛鉤的糧食適度規(guī)模經(jīng)營補(bǔ)貼。一方面盡快總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)，對流轉(zhuǎn)后用于糧食種植的土地進(jìn)行一次性的流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼，此部分資金主要支持土地流入方進(jìn)行土地整理等基本投入;另一方面，盡快探索將“糧食適度規(guī)模經(jīng)營補(bǔ)貼”與生產(chǎn)效率掛鉤，即根據(jù)生產(chǎn)效率而非現(xiàn)在的土地面積劃分不同的補(bǔ)貼等級，避免盲目追求生產(chǎn)規(guī)模但生產(chǎn)效率降低所帶來的補(bǔ)貼資金耗散和土地浪費(fèi)。
第四，將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度設(shè)計(jì)與農(nóng)業(yè)職業(yè)化和農(nóng)民退休退田制度設(shè)計(jì)統(tǒng)籌考慮，設(shè)計(jì)有效推動農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的穩(wěn)定體制機(jī)制。統(tǒng)籌部分補(bǔ)貼資金和農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)資金，制定循序漸進(jìn)的農(nóng)民退休退田制度，同時(shí)設(shè)計(jì)新的集體土地承包辦法。這是降低我國土地規(guī)模經(jīng)營壁壘，解決誰來種地問題的根本出路。